建城园函[2012]245号

各省、自治区住房城乡建设厅，北京市园林绿化局，上海市绿化和市容管理局，天津市市容和园林管理委员会，重庆市园林事业管理局，新疆生产建设兵团建设局：

　　为加强城市湿地资源保护管理，保护城市生物多样性，保障城市生态安全，2012年我部在辽宁省铁岭市组织召开了全国城市湿地资源保护管理现场会，会上仇保兴同志做了“科学谋划、开拓创新，全面加强城市湿地资源保护”主旨报告。现印发给你们，请各地认真学习，积极贯彻落实，切实做好城市湿地资源保护管理工作。

　　附件：仇保兴同志在全国湿地资源保护管理现场会上的讲话

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部城市建设司
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年11月23日
 

附件：

科学谋划   开拓创新
全面加强城市湿地资源保护
——仇保兴同志在全国城市湿地资源保护管理现场会上的讲话

同志们：

　　非常高兴与大家相聚在有中国“北方水城”美誉的辽宁省铁岭市召开全国城市湿地资源保护管理现场会。此次会议的主要任务是：学习交流铁岭市和全国各地城市湿地保护和管理的经验与成果，深入分析我国城市湿地资源保护工作面临的新形势和任务，研究探讨全面加强城市湿地资源保护工作的具体措施，努力推动城市湿地资源保护工作再上一个新台阶。

　　下面我结合近年来全国城市湿地资源的保护情况，并就做好今后一个时期内我国城市湿地资源保护工作，讲四点意见，供大家参考。

　　一、我国城市湿地资源保护工作成效显著

　　我国湿地类型众多，生物多样性丰富，现有的天然湿地面积约3620万公顷，分布高等植物2200多种，鱼类、鸟类和野生动物1700多种，其中有很多是濒危物种。据统计，全国城市湿地面积约274万公顷，其中水面约88万公顷。尽管城市湿地占我国湿地总面积不到10%的比例，但其具有与人类聚居区共生的独特地位和不可替代的复合功能，而且在所有湿地类型中，城市湿地是最易受到城镇化进程破坏的，所以城市湿地资源保护尤为重要、尤为紧迫。近年来，一大批城市湿地得到了抢救性的保护，城市湿地保护管理的力度、水平和科学性都有明显提高，取得了显著的成效，具体表现在以下几个方面：

　　一是命名了国家城市湿地公园，加大湿地保护力度。为了加快对城市湿地的抢救性保护，自2004年2月以来，我们先后批准设立了43个国家城市湿地公园，规划面积4万多公顷，分布于20多个省（自治区、直辖市）的42个城市，其中铁岭市莲花湖城市湿地公园于2009年作为全国城市湿地公园的典型代表入展上海世博会。城市湿地公园的建设，不仅有效保护了湿地生态系统的生态特征和基本功能，而且美化了城市环境，丰富了城市的生物多样性，也为市民亲近湿地，观赏和体验湿地提供了重要的场所。同时，国家城市湿地公园也为所在的城市人居环境和投资环境优化创造了新源泉，为构建本地化的生态文明和可持续发展提供了基础性条件，已成为全国湿地科学保护与合理利用的示范平台。

　　二是注重抓好城市湿地公园的规划编制，使城市湿地公园的建设科学化。城市湿地处在人类活动强度最大的地区，科学保护和合理利用始终是一对难解难分的矛盾，要化解这一矛盾，前提就是要科学编制城市湿地的规划。我部已经批准的43个国家城市湿地公园中，80%以上都完成了公园的总体规划编制，50%以上完成了公园的详细规划，并将城市湿地公园纳入城市绿线和蓝线管理范围，划定了绿线和蓝线，使其成为城市规划中法定禁止和限制开发的区域。虽然城市总体规划不可能百年不变，但是纳入绿线和蓝线管制范围的城市湿地，应该百年不变，永久保护。

　　在科学编制和有效管理湿地规划的前提下，城市湿地的保护力度不断加强，投入不断加大。如铁岭市委、市政府，多年坚持高标准、高定位，以城市生态建设和人居环境改善为出发点，对莲花湖国家城市湿地公园进行了高起点、高水准的规划建设，突出了湿地资源的优势，成为具有生态观光休闲、污水处理和中水回用、生态科普教育、湿地科学研究、城市雨洪调蓄等复合功能的城市湿地公园。目前莲花湖国家城市湿地公园已经成为了铁岭文化名城的生态文化品牌，成为一张生态景观方面的金字招牌，并因此获得中国人居环境范例奖，得到了国内外的认可。

　　三是积极实施城市湿地环境整治和生态修复工程，湿地恢复初见成效。许多地区开展了城市湿地的恢复工作，特别是在松花江流域的长春市、哈尔滨市；海河流域的北京市、天津市；黄河流域的济南市；长江中下游的杭州市、苏州市、上海市；西北地区的西安市以及华中地区的武汉市等，都实施了城市湿地修复工程。

　　在莲花湖国家城市湿地公园一期工程建设中，铁岭市针对莲花湖湖水受污染严重、水位下降的实际情况，对主体水域进行全面清淤治理，恢复了水域面积122.6公顷。在恢复建设过程中，注重保护原生态和自然景观，并模拟构建了自然湿地植物群，栽种了15种以上当地水生植物1300万株，新增绿化面积113万平方米，整个湿地内堤坝均采用拟生态手法进行植物护坡，恢复了近自然状态的生态驳岸，既充分体现了自然景观，减少人为痕迹，又大大丰富了生物多样性，同时使莲花湖的水体形成活的循环水系，将原来的死水、臭水变成活水、净水，显著改善了湿地生物的生存环境。

　　城市湿地保护与恢复工程的实施，不仅使部分城市的河流湿地、湖泊湿地得到有效保护，也促进了湿地内部生态结构和功能的调整和完善，并且在景观提升、生物多样性保护、人居环境改善、旅游功能发挥等方面都产生了积极的作用，一举多得。

　　四是城市湿地保护的相关政策逐步建立和完善。为了加强对城市湿地公园的管理，全面保护和合理利用城市湿地资源，我部相继制订和发布了《城市湿地公园规划设计导则》和《国家城市湿地公园管理办法（试行）》。各地也相应制订出台了城市湿地保护管理法规、标准，如江苏无锡市、山东东营市等都出台了城市湿地公园保护地方法规，有力地推动了当地城市湿地资源保护管理工作。特别是2010年我部与国家质检总局联合颁发的《城市园林绿化评价标准》，将城市的湿地资源保护纳入城市园林绿化重要工作内容，并作为国家园林城镇、国家园林县城、国家园林城市和国家生态园林城市考核的重要指标。城市湿地资源保护工作进入了科学化、法制化、规范化轨道。

　　五是湿地保护的宣传教育全面开展，湿地科普服务功能不断体现。根据城市湿地公园临近城市，与市民的生活密切，同时又具有独特的历史人文景观的特点，各地因地制宜，组织开展了各种各样的湿地保护宣传教育活动。如无锡长广溪城市湿地公园建设湿地科普馆普及湿地基本知识；昆山市湿地公园通过建设农耕文化馆、湿地演示区、鸟岛、观鸟回廊等开展各种科普宣传活动；东营市明月湖湿地公园内设置了鸟类展板，举行“放飞黄河口”等宣传教育活动；绍兴镜湖湿地公园专门开辟了两条水上湿地游线路，公园年接待游客超过150万，有效普及了湿地公园的生态教育功能，使科普工作深入人心。我国城市湿地公园面积虽小，但是由于具有高度功能复合性和贴近老百姓生活，已经成为生态教育的主阵地。

　　二、我国城市湿地保护存在的问题与不足

　　几年来，我们做出了一些成绩，但存在的问题也不容忽视。随着城镇化的加速，制约城市湿地资源保护工作的瓶颈在加大，湿地保护面临的挑战也在加剧，集中表现在：

　　一是湿地保护的公众意识还比较薄弱。我国于1992年加入《国际湿地公约》，湿地保护工作于上世纪90年代中期才逐步走上正轨。目前全社会对“城市湿地”概念上还比较陌生，理解上相对片面、狭隘，对湿地的结构、功能、效益了解不全面，尤其是对城市湿地的生态价值、复合功能及其不可替代性等尚缺乏认识。特别是有些城市的决策者，生态保护意识不强，追求短期经济效益，对城市湿地盲目开发利用，造成了一些城市湿地生态退化、水体污染、物种减少，甚至完全丧失湿地功能。湿地保护的宣传教育工作普遍滞后，宣传教育的广度、力度、深度都还不够，尚未唤醒全社会对城市湿地的保护意识，尚未形成“政府主导，全社会参与”的良好氛围。

　　二是湿地面积仍在不断减少。虽然局部有所改善，但是整体上湿地面积还在减少。在城镇化的进程中，随着经济社会发展以及城市人口的增加，一方面，部分城市长期盲目开垦占用自然水系，使湿地面积逐年减少；另一方面，失控的房地产开发使很多湿地转变成城市建设用地，被工程建设、建筑工地或者人工化地表所代替。据相关研究，我国近40年来，城市化程度较高的沿海地区已累计丧失湿地2.19万平方公里，相当于全部沿海湿地的50%。越是城镇化水平高的发达地区，湿地保护的难度越大。

　　城市规划学有三个基本原则：一是要尊重最广大人民的利益；二是要尊重自然生态环境；三是要尊重地域文化特色与风貌。由此，从规划来看，对于城市湿地必须要做到非常严格的保护，必须以《城乡规划法》的强制性对开发利用活动进行限制和制约，将最宝贵的又不可再生的资源留给子孙后代，让老百姓能永远享受到城市最美丽的景观。

　　三是湿地生态环境持续恶化。在快速城镇化进程中，城市人口不断增加，生产和生活产生的大量污水和废物，有的未经处理就对外排放，再加农田中大量化肥和农药的残留物，最终都汇聚到湿地和水体之中，大大超过了湿地的自净能力，导致湿地水质下降、湿地生物物种减少、生态功能退化，破坏了湿地乃至整个城市的生态环境。据统计，我国的亩均农产品化肥农药使用量是发达国家的2-3倍。巢湖地区的统计结果显示，当地面源污染占水体污染源的60%。农业的面源污染如此之巨大，造成水质恶化，使城市湿地中大量生物死亡，物种大幅度减少，河道淤积，自净功能丧失，结果对其周边环境造成了严重污染。不仅如此，城市湿地受污染而丧失功能的状况还有加剧的可能。2011年中国环境状况公报显示，全国地表水污染依然严重，松花江、黄河、淮河、辽河为轻度污染，海河为中度污染。长江、珠江等十大水系监测的469个国控断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别为25.3%和13.7%，这些大江大河，丧失水质生态功能的水体就占三分之一以上；26个国控重点湖泊（水库）中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的有14个，占57.7%，我国许多重要的湖泊，例如滇池、巢湖等水体的水质都变成了劣Ⅴ类，完全丧失了生物多样性和水体自净化功能。我国今后二、三十年仍处在工业化、城镇化和农业现代化的高潮期，大环境对城市湿地保护工作带来的严峻挑战不容忽视。

　　四是湿地的生态服务功能退化。河道、湖泊原有富有生物多样性的生态岸线被硬质驳岸和砌底代替，这样一种“两面光”或者“三面光”的水利工程建造模式，使原有的自然河堤变成了钢筋混凝土堤，河道的断面形式单一生硬，湿地生态多样性和历史文化遗产被严重破坏。全国各地，几乎所有城市河道的处理都是一个设计模式，一种景观风格，这是一种可怕的现状和灾难性的趋势。而且，各类城市防汛工程还在持续扩大，甚至为了百年一遇的洪涝不惜破坏原有自然湿地和文化遗产。天然湿地越来越少，城市生物多样性受到严重威胁，城市湿地涵养水源、净化水质、调蓄雨洪、美化环境、减少“热岛效应”等生态服务功能有可能会逐步下降、退化，甚至完全消失。

　　五是湿地资源开发利用的强度过大。随着旅游业的快速发展，城市湿地面临着被破坏的压力也越来越大。旅游业是一把双刃剑，一方面有越来越多的人倾心于观赏美丽的城市湿地，观赏人与自然和谐的美景，体现了城市湿地的使用价值，也有利于提高人们保护湿地的认识和自觉性；另一方面为追求短期效益，过度开发、超负荷接待游客，导致著名的湿地景观受到严重的破坏。一些地方片面追求经济增长，不断在湖泊、河流、湿地周边大量新建游乐场所、开发房地产，逐渐成为威胁湿地的最主要因素。比如说环太湖的苏州和无锡，原本是我国著名的风景名胜区，由于生产、生活产生的污水大量增加，特别是环太湖一度有多达1200多个化工厂，其污水不达标排放使得这些地区的湿地污染日趋严重，再加上沿途的乡镇外发包湖面给渔民进行水产养殖，为追求高产而大量的投放饲料和生物激素，使环太湖地区水体富营养化越来越严重。水质污染反过来对生物多样性的威胁越来越大，成为威胁到渔业生产的最主要因素，最终造成恶性循环。大家都知道滇池前几年已基本上成为了一个臭水沟，曾经美丽迷人的滇池无限风光已经不再。蓝藻暴发的时候有半米多厚，不仅没有美景可赏，还散发出浓烈臭气，周围的居民不得不安装双层玻璃窗来防止臭气的渗入。这绝对不是生态文明时代的人居环境。好在通过近几年拨乱反正式的有效治理，此两处水体污染已明显得到控制。

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